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第一部由工人自主提、官方連署支持的勞動法令

1998.08

工人版「職業災害勞工保護法」

提案單位:
工作傷害受害人協會.工人立法行動委員會

領銜提案立委:
趙永清.李俊毅、鄭龍水、謝啟大、王志雄

 中油氣爆案、峰安爆炸案、陽明山沼氣事件………近來一連串重大工安事件,死傷慘重,突顯了台灣長期以來的職業災害問題。在台灣,每一個工作天就有五名勞工因職業災害而死亡,近二十名終身殘廢。居高不下的職災率,是台灣「經濟奇蹟」光環下,最怵目驚心的勞動真相!
 工傷協會的職災工人、和工委會的工會幹部經過三年多的密集討論,完成了工人版「職業災害勞工保護法」,共分七章九十條,從事前的預防、勞教,到事後的補償、爭議,都有完整的規劃。本法不但獲得逾百個工會、社運團體連署支持,更破天荒得到勞委會許介圭主委的公開支持,承諾以工人版「職業災害勞工保護法」為藍本,儘速組成專案小組專研本法,於半年內提出官方版送進立院!
 過去勞工團體向立法院提出工人版的勞動法令,多半是基於對官方版本的不滿,以二案併陳的方式在立院進行討論。「職業災害勞工保護法」卻是第一部由民間在無官方版對照下,草根自主完成的勞動法令──職業災害是人命關天的問題,工人不能再等待!這一次的工人立法行動,不但暴露官方的腳步遠遠落後於工人,更是過去十多年來台灣自主工人運動發展中,對勞動尊嚴、工作安全努力的成果!
 工人版「職業災害勞工保護法」由基層工人最切身的勞動認識、工傷者最真實的創痛經驗出發,立法要點如下:


一、特別立法,適用所有勞工
台灣勞工總數逾九百萬,適用勞安法只有42%,適用勞基法勞工更不及38%…換句話說,有半數以上,超過五百萬的勞工在現行的勞動法令裡,根本得不到任何相關職災的保障,更不用提至今還有19%的邊緣勞工連起碼的勞工保險都沒有!在勞動法令適用範圍各自不同的情形下,就算對現有的法令進行修補,還是無濟於事。為充份照顧所有勞工的職災問題,本法適用所有勞雇關係!

二、職災基金,打破在職保險
原勞保條例中,以投保薪資高低計算給付、以殘廢等級一次買斷、離職後出現的慢性職業病不保…..在在突出其商業保險的「賣肉錢邏輯」,是工人版徹底反對的。本法特別設立職災勞工保障基金,取代原有勞保職災保險,分為醫療、失能、身心損害、失蹤、死亡等五項互助金,以長期照顧的年金制,保障職災工人。

三、仲裁制度,取代兩願調解
職業災害佔每年勞資爭議最高比例,嚴重性可想而知。但舊有的「調解」制度基於勞資兩願,一旦雇主惡意不出席、違法不補償、或在職災認定上百般刁難……缺手斷腳的職災工人若不是自認倒霉,就只有自備訴訟費、律師費,走上漫長的民事法庭!本法以準司法效力的「仲裁」制處理職災爭議,速判速決,強制執行,縮短爭議流程,避免職災工人遭遇制度性的二度傷害!

四、預防職災,強化工會力量
在勞雇關係不對等的職場上,個別勞工幾乎沒有保護自己、改善工作環境的籌碼。唯有依法賦與工會介入安衛設計、勞教安排、預防監督、職災爭議、基金管理等積極性權責,才能有效保護工人。本法且明文規定:職災基金5%,專款專用於預防職災工作;而產業工會取代事業單位作為工人的投保單位,工人有職災之虞時可拒服勞務,提高勞動自主性,以防患未然。


 工人版職業災害勞工保護法經工委會、工傷協會一再遊說,已破天荒獲得跨黨派104位立委共同連署提案,並於八十六年十二月十六日正式呈案。而勞委會的官方版,雖以工人版為藍本,卻刪刪減減,只餘三十五條,聊備一格。前任主委許介圭雖在八十七年一月份,履行對工人的承諾,將官方版送進行政院,但至今仍未通過審查…..漫漫無期。



 在台灣,每一個工作天就有五名勞工因職業傷害或職業病死亡,近二十名終身殘廢。 居高不下的職災率,是四十年來台灣「經濟奇蹟」光環下,最怵目驚心的勞動真相!
對每年三萬多名職災勞工來說,一旦發生事故,立刻會發現相關的職災補償幾乎是握在雇主手中的一塊餅,看得到未必吃得到;因工傷而缺手斷腳的工人還需乞求遇上「有良心」的老板依法給餅吃。且不論這塊餅的份量是否合理,光就取得的途巠與規範而言,就是逼工傷勞工面對慘酷的二度傷害:不適用勞基法的勞工?請自備訴訟費、律師費,走民事法庭!老板違法不給付?官方最高罰他九萬元!老板睜眼說瞎話不承認你是職業災害?請缺手斷腳的職災者,自己去找人證、物證吧!…..於是,佔每年勞資爭議最高比例的職災爭議案中,我們彷如置身工人屠宰場,法令的種種缺失恰巧提供了台灣資本家合法殺戮勞工的溫床。
 為有效保障遭受職業災害的勞工權益,不使其因制度上的漏洞而受到二度傷害,特立「職業災害勞工保護法」,擴大現有法令之給付,補現行之不足,並修正現實中窒礙難行的法條,加強預防職業災害及勞工主動參與權。



■立法經過

 工作傷害受害人協會與工人立法行動委員會,經過逾二年的討論及修正,完成「職業災害勞工保護法」,本法共分為七章九十條,將現行分散於勞基法、勞保條例中相關職災補、賠償法令,加以匯整,並以工人在勞動現場的真實經驗作為立法的主要依據。
 民國八十一年,1112工人鬥陣大遊行,坐輪椅、穿緊身衣的工傷者首度走上街頭。隔年1112秋鬥,以哀悼工傷亡魂揭開遊行序幕,並公布「工殤即國殤」秋鬥宣言,正式將職業災害問題列為台灣工人運動的主要議題。
八十三年,工人立法行動委員會召集工會幹部組成「職災法小組」,集結各地工會幹部及會務人員,經密集討論,於八十三年十二月二十七日,「職業災害勞工保障法」草案初稿出爐,至八十四年三月九日完成修正討論。八十四年七月起,工傷協會在鄭村棋顧問的協助下,以工委會「職災勞工保障法」草稿為基礎,集結了協會工傷者及工作人員展開長達年餘,共二十七場次、三百多人次的修法研討會,期間並由林永頌顧問協助邀請律師、醫師等專家提供修法意見。
 八十五年九月,「職業災害勞工保護法」草案初稿出爐,工傷協會與工委會廣邀環境職業醫學會、職業病醫學會、敬仁勞工安全衛生中心、自主工聯、女工團結生產線及殘障聯盟等團體共同討論,匯整修法意見。修法小組在政治大學黃程貫教授的協助下,逐字修改,完成後續法條化、修法說明的工作。
 

 「職業災害勞工保護法」由基層工人最切身的勞動認識、工傷者最真實的創痛經驗出發,匯聚成以下三大原則、十大要點的立法精神:


■三大原則

一、工人草根立法,彌補現行法令的不足與缺失
 討論過程的繁瑣、細密,是本法的一大特色。來自台灣各地的工傷者、職災死亡家屬,有不同的傷痛經驗,其中有營造業的小外包商工人、打工學生、職業病女工、不受勞基法保障的服務業……各行各業、各種傷殘形態的職災者,深刻體認現行制度的缺失與不足。故過往的法令死角,如承攬的責任歸屬、如身兼雙職的工人保險、如職業病患者的失能補償、如零工或實習生的適法性……等,本法都不厭其煩地一一明文規範,以免弱勢勞工的權益在法令模糊地帶被犧牲了。
 為集中呈現職業災害的相關問題,本法將原散落於勞動基準法與勞工保險條例的相關職災補償條文全抽出來,另作整編。對現行制度,有的局部修潤,有的則全面改造,其中,對於「各社會保險的給付與雇主應支付的補償之間,是否可以互相抵充?」的問題數度引起爭議,最後決定沿用引人詬病的抵充制,有多重考慮:一來是雇主給付的職災賠償,其實也是自整體人事成本出,變相由其他工人共同負擔補償;二來台灣的企業要關廠、脫產輕而易舉,將職災工人的生活照顧交到老板手中,不啻是自討苦吃,不如向國家要來得安穩。所以,本法將「處罰雇主」與「補償勞工」分開處理。對工人來說,「補償向國家要」是最有保障的,而雇主部份,則以加重刑責嚇阻違法,另增加雇主有過失的職災賠償條文。
 可以說,工人草根立法,絕對是根植在對現實的不滿上,每一項異於原法的設計,都具體微地暴露現制的問題。

二、 以照顧為原則,擺脫賣肉錢的商業保險邏輯
 職災賠償應以「生活照顧」為前提。過往勞保殘廢給付不但將傷殘「器官」、「部位」分為十五個等級,宛如人肉市場進行論斤論兩的標價,而且給付的計算基礎是「投保薪資」,更導致高薪者的身體較值錢的另一種分化。本法的職災給付不但破除薪資差異,保障職災者享有「一般國民平均生活水準」(以國民平均所得的一、五倍計算,附加的零點五倍,是考慮工傷者要的生活支出事實上要比一般人還增加生活額外支出),更以按月領取的方式取代一次買斷,且不設終止期限。
 平心而論,職業災害與勞動者的關連,不只是在勞動現場的八小時,從上下班交通、到輪班的生、心理影響,乃致持續累積的職業病等,現行制度為區辨職業傷病與普通傷病,將工人的身、心理問題二分為工作與生活,不但平增職災認定的困擾,也不符現實。在一個社會福利完善的理想狀態下,不論是普通傷病或職業傷病,都應該獲得充分的照顧,不應有差別待遇。然而,在現行台灣相關法令與福利不盡周延的情形下,為了突出職業災害的重要性與特殊性,本法仍是以特別法的形式來專門保障工傷者權益。

三、 強化工人團結,落實工會、職災團體參與權
 所有的職業災害都建構在「老板獲利,工人受害」的生產關係上,要有效預防職災,絕對不是道德性的政令宣導就夠了。在勞雇關係的不對等的職場上,個別勞工幾乎沒有保護自己、改善工作環境的籌碼。依賴老板自發性的守法、負責任的防範,是消極且不可靠的,唯有壯大工人力量,立法賦予工人組織介入安衛設計、勞教安排、預防監督等積極性權責,才能改善現況、保護工人。
 基於這個原則,本法讓個別工人面對職災之虞時,可拒服勞務,以防未然;產業工會則可取代事業單位作為參加職災保障基金的單位,失業的職災工人還可至職災團體參加勞保、健保,強化工人組織的功能;整體結構上,則明文規定職災爭議、認定、修法、基金管理等問題,都有工會、及職災者團體參與的空間。


■十大要點

壹、特別立法,適用所有勞工
 再者,勞基法雖保障職災勞工之基本權益,但全國八百多萬勞工,適用勞基法不過三百餘萬人,對不適用勞基法的工人來說,發生職災彷如法外孤兒,無「法」求償。此外,勞工兼雙份工作時,只能選取一地參加勞保,若於非勞保投保單位發生職災時,自不得領取勞保職災給付。為能全面照顧職災勞工,故明定訂所有勞工一體適用,納入本法保護。

貳、設立職業災害勞工保護委員會
 為保障職災勞工權益,特設立職業災害勞工保護委員會,進行職災調查及職業病鑑定組,以使職災爭議客觀公正之;同時負責職災預防計畫及推動,以達確實照顧勞工身心安全免於職災發生之傷害。

參、設立仲裁制度,縮減職災爭議時間
 現行有關職業災害勞工權益的法令,分散在勞保、勞基法、以及民法。相關法令看似充足,但由於罰則過輕或付諸缺如,一旦職災勞工與雇主發生爭議時,法律仍如畫餅充飢,必需走上漫長訴訟之途;否則只有自認倒霉,放棄應有之權益。為減少職災勞工龐大訴訟費用的經濟負擔,以及漫長速訴訟的時間壓力,本法特設立仲裁三級制度,仲裁結果得逕送法院強制執行。
 現行職災訴訟事件多由勞工負舉證之責任,然勞工常因發生時日過久,物證已被更正或清除致取得不易,而人證又多為領同一雇主薪水之同事,故明定由雇主負反舉證之責任,免除勞工舉證不易之困境。

肆、職災勞工保障基金、取代勞保職災保險
 為彌補原勞保之缺失與不足,避免社會資源重複浪費,特設立職災勞工保障基金,取代原勞保職災保險。基金來源除各參加者採「統一費用」原則繳交部份外,包括原勞保職災基金,此外更將雇主違反法令,致增加勞工發生職災之危險所繳納之罰鍰納入,作為預防職業災害發生之用,互助金分為醫療、失能、身心損害、失蹤、死亡五種給付。

伍、採照顧原則給付,平等對待所有勞工
 勞工一旦發生職業災害,其基本生活需求不會因人而異,故互助金給付採「照顧」原則,平等而非分等級差別對待勞工,給付基數為「國民平均所得」之一、五倍而非「薪資等級」。同時職災勞工無論參加本基金與否、或於職災認定爭議期間,或於停保後始發現罹患職業病者,互助金一律撥付。

陸、加強工人自主權,落實工會、職災勞工團體功能
 當雇主違反法律致勞工有發生職業災害之虞者,勞工有拒絕提供勞務之權利,工會得調查作業環境之安全衛生措施,並要求事業單位進行改善。而勞工對安衛之重視與警覺,更應從自身經驗出發,以及集體的力量多方面介入勞工安全衛生之監督與落實。故本法特別括擴大勞工及職災團體之參與,代表勞方意見參與職業災害勞工保護委員會之執行及本基金管理委員會之行政管理。而事業單位之受雇勞工有組織產業工會者,應以產業工會做為本基金之參加單位,並由雇主負擔辦理參加基金之各項人事行政費用。同時為避免職災勞工被片面終止雇傭關係,致勞保與本法相關權益受損,故開放民間職災團體為參加單位,將職災勞工集中納保,同時亦有利追查、統計職災勞工狀況。

柒、求償責任明確規定
 勞工發生職災,雇主應負起補償責任。為減輕雇主負擔,若已依本法規定辦理者,雇主之補償責任得以抵充,如此亦可避免雇主將補償之支出轉嫁全體勞工致減短福利。雇主若未依本法規定辦理者,本基金將先代為墊付勞工各項互助金,本基金之損失將另行向雇主追償。
 為避免企業藉承攬關係,將做好勞工安全衛生之責任轉由下包廠商承擔,造成原事業主輕鬆經營卻無安衛責任,小承包商辛苦做工卻職災頻仍,致職災勞工權益受損而小包商無力補、賠償,如此實非勞工立法所欲見。故明訂承攬關係下的職災補、賠償責任,由最上包的事業單位負直接責任,若中間承攬人、最後承攬人應負連帶責任,再由最上包事業單位以「雇主總體」互相舉證、分攤。

捌、重視職業災害預防工作
 「事前做好職業安全預防,勝過事後的職災補償」。站在保護勞工的立場,本基金對職業災害預防採積極制定計劃與推動,自收入固定比例作為推動職業災害預防經費之用。而雇主亦應負起教育勞工工作安全衛生之責任,故各參加單位應每年給予勞工安衛教育課程,確保勞工之工作安全。而勞工認為工作現場有發生職業災害之虞時,亦得拒絕提供勞務。

玖、職災勞工工作權優先保障
勞工因遭遇職業災害致傷殘而使勞動力減損,實非自身可抗拒,為保障職災勞工之工作權,於恢復工作後得要求雇主提供其可勝任之工作,且勞動條件不得低於遭受職災前之條件,雇主亦不得片面終止與職災工人之勞動契約,或為其他不利之待遇。若事業單位改組轉讓時,職災勞工因身心不堪勝任工作得請求終止勞動契約,如未提出則新雇主不得減損原單位遭遇職災勞工之權益。

拾、加重處罰,遏止違法
為維護職災勞工權益,並達到有效預防職業災害發生,對於違反本法規定者,最高採二年以上有期徒刑,併科五十萬圓以上罰鍰之重刑,處以刑責者,實因人命關天;若其行為涉及其他法律規定者,亦以其他法律處斷之。

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